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国务院办公厅发布《关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)指出，培育全过程工程咨询。鼓励投资咨询、勘察、设计、监理、招标（词条“招标”由行业大百科提供）代理、造价等企业采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询，培育一批具有国际水平的全过程工程咨询企业。
与传统模式相比，全过程工程咨询的优势主要体现在节约投资成本、加快工期进度、提高服务质量、有效规避风险四个方面。其核心是工程建设项目效率的整体提升。这种提升的原因在于把业主项目管理的外部利益关系转变为了工程总承包商的内部利益关系，因此工程总承包商自身设计、采购、施工、试运行一体化的竞争力成为工程总承包市场竞争的关键性标志。
随后住建部联合国家发改委发布两项重磅文件，住建部联合发改委印发《全过程工程咨询服务发展的指导意见》和住建部联合发改委印发《工程总承包管理办法》本办法自2020年3月1日正式施行。
国家发展改革委、住房城乡建设部联合印发《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号，以下简称《指导意见》)，在房屋建筑和市政基础设施领域推进全过程工程咨询服务发展，提升固定（词条“固定”由行业大百科提供）资产投资决策科学化水平，进一步完善工程建设组织模式，推动高质量发展。
《指导意见》指出，改革开放以来，我国工程咨询服务市场化、专业化快速发展，形成了投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等咨询服务业态。随着我国固定资产投资项目建设水平逐步提高，为更好地实现投资建设意图，投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出。因此，有必要创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。
《指导意见》从鼓励发展多种形式全过程工程咨询、重点培育全过程工程咨询模式、优化市场环境、强化保障措施等方面提出一系列政策措施。
一是明确了培育发展全过程工程咨询的两个着力点。《指导意见》坚持市场培育和政府引导相结合的原则，鼓励咨询单位根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合或同一阶段内不同类型咨询服务组合，发展多种形式的全过程工程咨询服务模式。同时，结合投资高质量发展和工程质量提升需求，立足关键环节，《指导意见》针对项目决策和建设实施两个阶段，重点培育发展投资决策综合性咨询和工程建设全过程咨询，为推进全过程工程咨询指明了发展方向和实施路径。
二是明确了投资决策综合性咨询的内容和方式。《指导意见》要求投资决策综合性咨询要统筹考虑影响项目可行性的各种因素，将各专项评价评估一并纳入可行性研究统筹论证，提高决策科学化水平。投资决策综合性咨询服务可由工程咨询单位采取市场合作、委托专业服务等方式牵头提供，或由其会同具备相应资格的服务机构联合提供。《指导意见》鼓励纳入有关行业自律管理体系的工程咨询单位开展综合性咨询服务，鼓励咨询工程师(投资)作为综合性咨询项目负责人。
三是明确了工程建设全过程咨询的内容和条件。《指导意见》鼓励实施工程建设全过程咨询，由咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务。《指导意见》规定，工程建设全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。这样的企业资质要求符合法律法规及相关政策规定。《指导意见》对工程建设全过程咨询项目负责人的资格提出较高要求：应当取得工程建设类注册执业资格且具有工程类、工程经济类高级职称，并具有类似工程经验。对于工程建设全过程咨询服务中承担工程勘察、设计、监理或造价咨询业务的负责人，应具有法律法规规定的相应执业资格。
四是明确了全过程工程咨询服务酬金计取方式。《指导意见》规定全过程工程咨询服务酬金可在项目投资中列支，也可根据所包含的专项服务(投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、项目管理等)在项目投资中列支的费用进行支付。全过程工程咨询服务酬金既可按各专项服务费用叠加后再增加相应统筹管理费用计取，也可按人工成本加酬金方式计取。鼓励投资者或建设单位根据咨询服务节约的投资额对咨询单位予以奖励。
此外，《指导意见》明确了推进全过程工程咨询服务发展的部门职责分工，以及加强政府监管和行业自律的措施，确保全过程工程咨询服务持续健康发展。
全面了解“全过程工程咨询”
01.全过程工程咨询概念
根据《国家发展改革委、住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规[2019]515号)(以下简称“《全过程工程咨询指导意见》”)第三条第(一)款的规定，在房屋建筑、市政基础设施等工程建设中，鼓励建设单位委托咨询单位提供招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等全过程咨询服务，满足建设单位一体化服务需求，增强工程建设过程的协同性。
全过程咨询单位应当以工程质量和安全为前提，帮助建设单位提高建设效率、节约建设资金。可见，全过程工程咨询是工程咨询企业接受建设单位委托提供的相关咨询管理服务，全过程工程咨询的委托主体只能是建设单位，不能是其他主体。因此，工程咨询公司受其他主体委托提供的咨询服务，不属于全过程工程咨询的范畴。另根据《江苏省全过程工程咨询服务导则(试行)》第3.2.1款的规定，全过程各专业咨询服务内容一般包括项目策划、工程设计、招标代理、造价咨询、工程监理、项目管理及其他工程咨询服务，比如：规划咨询、投资咨询、BIM咨询、绿建咨询、工程勘察、工程检测、海绵城市设计、地质灾害危险性评估、当地政府报批报建所需要的咨询服务等涉及组织，管理，经济和技术等有关方面的工程咨询服务。
02. 全过程工程咨询服务的实施方式
根据《全过程工程咨询指导意见》第三条第(二)款的规定，工程建设全过程咨询服务应当由一家具有综合能力的咨询单位实施，也可由多家具有招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等不同能力的咨询单位联合实施。
因此，全过程工程咨询企业开展服务的主要形式有两种：一是由一家工程咨询企业实施;二是由多家具有不同专业特长的工程咨询企业组成联合体实施。可见，即使一家勘察、设计或监理等只在某一方面实力比较强的工程咨询企业仍然可以通过联合的形式提供全过程工程咨询。而且，根据《全过程工程咨询指导意见》第四条第(三)款的规定，国家鼓励投资咨询、招标代理、勘察、设计、监理、造价、项目管理等企业，采取联合经营、并购重组等方式发展全过程工程咨询。
03.全过程工程咨询服务是否需要招标
《全过程工程咨询指导意见》并未提及全过程工程咨询是否应当招标的相关内容，但部分省份对全过程工程咨询服务如何进行招标作了明确规定。
1.四川省：
《四川省全过程工程咨询试点工作方案》规定：“依法应当进行招标的项目，当实行全过程工程咨询服务管理时，只需对勘察设计、工程监理其中一项进行招标即可，其它咨询服务可直接委托给同一家咨询单位，无需再对其它咨询服务内容进行招标;对于不需要依法进行招标的社会投资项目可以直接委托实行全过程工程咨询服务管理。”
2.湖南省：
《湖南省全过程工程咨询试点工作方案》规定：“政府投资或国有投资试点项目应按照《招标投标法》组织全过程工程咨询招投标，不需要进行招标的社会投资试点项目可直接委托全过程工程咨询服务。住房城乡建设主管部门、建设单位、招投标代理企业应简化招标前置条件，在项目立项时即可进行全过程咨询单位招标准备工作。对于已经公开招标委托单项工程咨询服务的项目，在具备条件的情况下，可以补充合同形式将其他工程咨询服务委托给同一企业，开展全过程工程咨询工作。”
3.吉林省：
吉林省住房和城乡建设厅《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》规定：“依法应当招标的项目，可通过招标方式委托全过程工程咨询服务;委托内容不包括前期投资咨询的，可在项目立项后由项目法人通过招标方式委托全过程工程咨询服务。依法不需招标的项目 ，可以直接委托全过程工程咨询服务。”
4.江苏省：
《江苏省开展全过程工程咨询试点工作方案》规定：“采用建筑师负责制的工程项目，监理、招标代理、造价咨询等技术服务可不另行招标。”
5.陕西省：
陕西省住房和城乡建设厅《关于开展全过程工程咨询试点的通知》规定：“依法应当招标的项目，可在计划实施投资时通过招标或竞争性谈判的方式委托全过程工程咨询服务;委托内容不包括前期投资咨询的，可在项目立项后由项目法人通过招标方式委托全过程工程咨询服务。依法不需招标的项目可以直接委托全过程工程咨询服务。”
04.全过程工程咨询企业应该具备的条件
1.资质：
《全过程工程咨询指导意见》第三条第(三)款规定：“全过程咨询单位提供勘察、设计、监理或造价咨询服务时，应当具有与工程规模及委托内容相适应的资质条件。全过程咨询服务单位应当自行完成自有资质证书许可范围内的业务，在保证整个工程项目完整性的前提下，按照合同约定或经建设单位同意，可将自有资质证书许可范围外的咨询业务依法依规择优委托给具有相应资质或能力的单位，全过程咨询服务单位应对被委托单位的委托业务负总责。建设单位选择具有相应工程勘察、设计、监理或造价咨询资质的单位开展全过程咨询服务的，除法律法规另有规定外，可不再另行委托勘察、设计、监理或造价咨询单位。” 这意味着当前国家层面对于承担全过程工程咨询的企业资质并无明确限制，仅当全过程工程咨询企业承担勘察、规划与设计、监理、造价咨询时应具备法律规定的相应资质。
2.服务能力：
《全过程工程咨询指导意见》第四条第(三)款规定：“全过程工程咨询单位应当在技术、经济、管理、法律等方面具有丰富经验，具有与全过程工程咨询业务相适应的服务能力，同时具有良好的信誉。全过程工程咨询单位应当建立与其咨询业务相适应的专业部门及组织机构，配备结构合理的专业咨询人员，提升核心竞争力，培育综合性多元化服务及系统性问题一站式整合服务能力。” 可见，全过程工程咨询企业应具备提供咨询服务所具备的组织、管理、经济和技术等方面的能力，具有良好的信誉、相应的组织机构、健全的工程咨询服务管理体系和风险控制能力。
3.资信要求：
《工程咨询行业管理办法》第23条和《工程咨询单位资信评价标准》对工程咨询企业有关信用评价标准以及相应的信用管理制度作了明确规定。因此，实践中，全过程工程咨询企业除具备相应的资质条件外，还可能需满足发改委有关的信用评级标准。
4.人员要求：
根据《全过程工程咨询指导意见》第四条第(三)款的规定，工程建设全过程咨询项目负责人应当取得工程建设类注册执业资格且具有工程类、工程经济类高级职称，并具有类似工程经验。对于工程建设全过程咨询服务中承担工程勘察、设计、监理或造价咨询业务的负责人，应具有法律法规规定的相应执业资格。全过程咨询服务单位应根据项目管理需要配备具有相应执业能力的专业技术人员和管理人员。设计单位在民用建筑中实施全过程咨询的，要充分发挥建筑师的主导作用。
05.全过程工程咨询服务企业的责任
1.全过程工程咨询企业对咨询成果的真实性、有效性和科学性负责《全过程工程咨询指导意见》第五条第(一)款规定：“全过程工程咨询单位要切实履行合同约定的各项义务、承担相应责任，并对咨询成果的真实性、有效性和科学性负责。”
2.各企业联合提供全过程工程咨询时，牵头企业对服务成果承担总体责任《全过程工程咨询指导意见》第二条第(二)款规定：“牵头提供投资决策综合性咨询服务的机构，根据与委托方合同约定对服务成果承担总体责任;联合提供投资决策综合性咨询服务的，各合作方承担相应责任。”
3.全过程工程咨询企业对咨询成果质量终身负责《工程咨询行业管理办法》第14条第3款规定：“实行咨询成果质量终身负责制。工程咨询单位在开展项目咨询业务时，应在咨询成果文件中就符合本办法第十三条要求，及独立、公正、科学的原则作出信用承诺。工程项目在设计使用年限内，因工程咨询质量导致项目单位重大损失的，应倒查咨询成果质量责任，并根据本办法第三十、三十一条进行处理，形成工程咨询成果质量追溯机制。”可见，工程咨询企业对咨询成果质量实行终身负责制，全过程工程咨询公司作为工程咨询企业，也应受《工程咨询行业管理办法》的约束，对咨询成果质量终身负责。
06.全过程工程咨询的优势有哪些?
以前我国传统的建设模式是将建筑项目中的设计、施工、监理等阶段分隔开来，各单位分别负责不同环节和不同专业的工作，这不仅增加了成本，也分割了建设工程的内在联系，在这个过程中由于缺少全产业链的整体把控，信息流被切断，很容易导致建筑项目管理过程中各种问题的出现以及带来安全和质量的隐患，使得业主难以得到完整的建筑产品和服务。而实行全过程工程咨询，其高度整合的服务内容在节约投资成本的同时也有助于缩短项目工期，提高服务质量和项目品质，有效地规避了风险，这是政策导向也是行业进步的体现。
07.全过程工程咨询与工程总承包的关系
近年来，政府近年颁布多项关于鼓励和推进工程总承包的政策文件，全过程工程咨询和工程总承包都是《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》的核心内容之一。
工程总承包是指从事工程总承包的企业受业主委托，按照合同约定对工程项目的可行性研究、勘察、设计、采购、施工、试运行(竣工验收)等实行全过程或若干阶段的承包，是投资建设方与建设实施方之间的一种业务合作关系，而全过程工程咨询是在建设工程全生命周期中所采用的一套服务体系和模式。工程总承包的推进也为全过程工程咨询创造了需求，两者有着紧密的联系。
附：全过程工程咨询政策文件目录
一、国务院文件
1、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)
二、部委文件
1、《国家发展改革委 住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》(发改投资规〔2019〕515号)
2、《关于征求推进全过程工程咨询服务发展的指导意见(征求意见稿)和建设工程咨询服务合同示范文本(征求意见稿)意见的函》(建市监函〔2018〕9号)
3、住房城乡建设部关于《开展全过程工程咨询试点工作》的通知(建市〔2017〕101号)
4、《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)
5、住房城乡建设部关于印发《工程勘察设计行业发展“十三五”规划》的通知(建市〔2017〕102号)
6、住房城乡建设部关于促进《工程监理行业转型升级创新发展》的意见(建市〔2017〕145号)
7、关于《征求在民用建筑工程中推进建筑师负责制指导意见》(征求意见稿)意见的函(建市设函〔2017〕62号)
三、地方文件
1、山东省住房和城乡建设厅关于在房屋建筑和市政工程领域加快推行全过程工程咨询服务的指导意见(鲁建建管字〔2019〕19号)
2、浙江省发展改革委 浙江省建设厅关于贯彻落实《国家发展改革委 住房城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》的实施意见(浙发改基综〔2019〕324号)
3、关于印发《建设项目全过程工程咨询企业服务能力评价办法(试行)》的通知(浙咨监协〔2019〕16号)
4、自治区住房城乡建设厅关于印发《广西全过程工程咨询试点工作方案》的通知(桂建发〔2018〕2号)
5、湖南省住房和城乡建设厅关于印发全过程工程咨询工作试行文本的通知(湘建设〔2018〕17号)
6、省住房城乡建设厅关于公布全过程工程咨询试点企业和试点项目的通知(苏建科〔2018〕79号)
7、省住房城乡建设厅关于印发《江苏省全过程工程咨询服务合同示范文本(试行)》和《江苏省全过程工程咨询服务导则(试行)》的通知)(苏建科〔2018〕940号)
8、关于印发《温州市全过程工程咨询试点工作实施方案》的通知(温住建发〔2018〕130号)
9、江苏省住房城乡建设厅关于印发《江苏省开展全过程工程咨询试点工作方案》的通知(苏建科〔2017〕526号)
10、关于印发《浙江省全过程工程咨询试点工作方案》的通知(建建发〔2017〕208号)
11、广东省住房和城乡建设厅关于印发《广东省全过程工程咨询试点工作实施方案》的通知(粤建市〔2017〕167号)
12、四川省住房和城乡建设厅关于印发《四川省全过程工程咨询试点工作方案》的通知(川建发〔2017〕11号)
13、关于印发福建省全过程工程咨询试点工作方案的通知(闽建科〔2017〕36号)
14、厦门市建设局厦门市发展改革委厦门市财政局印发《厦门市全过程工程咨询试点工作实施方案》的通知(厦建勘设〔2017〕33号)
15、宁波市住房和城乡建设委员会关于印发《宁波市全过程工程咨询试点工作实施方案》的通知(甬建发〔2017〕114号)
文件原文
住房和城乡建设部
国家发展改革委关于
印发房屋建筑和市政基础设施项目
工程总承包管理办法的通知
建市规〔2019〕12号
各省、自治区住房和城乡建设厅、发展改革委，直辖市住房和城乡建设(管)委、发展改革委，北京市规划和自然资源委，新疆生产建设兵团住房和城乡建设局、发展改革委，计划单列市住房和城乡建设局、发展改革委：
为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19号)，住房和城乡建设部、国家发展改革委制定了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》。现印发给你们，请结合本地区实际，认真贯彻执行。
中华人民共和国住房和城乡建设部
中华人民共和国国家发展和改革委员会
2019年12月23日
(此件主动公开)
房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法(重点摘要)
住建部、国家发展改革委联合印发《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》自2020年3月1日起施行。该《办法》明确规定，主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分，风险由建设单位承担。
1、施工、设计资质可互认：
鼓励施工单位申请取得工程设计资质，具有一级及以上施工总承包资质的单位可以直接申请相应类别的工程设计甲级资质。完成的相应规模工程总承包业绩可以作为设计、施工业绩申报。
鼓励设计单位申请取得施工资质，已取得工程设计综合资质、行业甲级资质、建筑工程专业甲级资质的单位，可以直接申请相应类别施工总承包一级资质。
2、建设单位承担的风险：
主要工程材料、设备、人工价格与招标时基期价相比，波动幅度超过合同约定幅度的部分;
因国家法律法规政策变化引起的合同价格的变化;
不可预见的地质条件造成的工程费用和工期的变化;
因建设单位原因产生的工程费用和工期的变化;
不可抗力造成的工程费用和工期的变化。
具体风险分担内容由双方在合同中约定。
建设单位不得设置不合理工期，不得任意压缩合理工期。
3、工程总承包单位：
同时具有与工程规模相适应的工程设计资质和施工资质。或者由具有相应资质的设计单位和施工单位组成联合体。
设计单位和施工单位组成联合体的，应当根据项目的特点和复杂程度，合理确定牵头单位。
工程总承包单位不得是工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位。
4、招投标：
采用招标或者直接发包等方式选择工程总承包单位。
工程总承包项目范围内的设计、采购或者施工中，有任一项属于依法必须进行招标的项目范围且达到国家规定规模标准的，应当采用招标的方式选择工程总承包单位。
建设单位可以在招标文件中提出对履约担保的要求，依法要求投标文件载明拟分包的内容;对于设有最高投标限价的，应当明确最高投标限价或者最高投标限价的计算方法。
5、项目发包、分包：
企业投资项目，应当在核准或者备案后进行工程总承包项目发包。
采用工程总承包方式的政府投资项目，原则上应当在初步设计审批完成后进行工程总承包项目发包。
简化报批文件和审批程序的政府投资项目，应当在完成相应的投资决策审批后进行工程总承包项目发包。
工程总承包单位可以采用直接发包的方式进行分包。
6、关于合同：
企业投资项目的工程总承包宜采用总价合同。
政府投资项目的工程总承包应当合理确定合同价格形式。
采用总价合同的，除合同约定可以调整的情形外，合同总价一般不予调整。
可以在合同中约定工程总承包计量规则和计价方法。
7、项目经理应当具备下列条件：
明确注册建筑师、勘察设计注册工程师、注册建造师或者注册监理工程师等注册执业资格可担任工程总承包项目经理;
担任过与拟建项目相类似的工程总承包项目经理、设计项目负责人、施工项目负责人或者项目总监理工程师;
熟悉工程技术和工程总承包项目管理知识以及相关法律法规、标准规范;
具有较强的组织协调能力和良好的职业道德。
工程总承包项目经理不得同时在两个或者两个以上工程项目担任工程总承包项目经理、施工项目负责人。
工程总承包项目经理依法承担质量终身责任。
