3月12日，中国政府采购网发布新闻头条《财政部对一份建议的答复不应遭到断章取义的误读》，指出：一段时间以来，个别媒体错误地理解了《财政部对十三届全国人大一次会议第2938号建议的答复》，并据此作种种断章取义的解读，使得“取消低价中标（词条“中标”由行业大百科提供）”“取消最低评标价法”等不实消息在招标采购圈不断发酵。
对此，本文特刊发有关专家的稿件，以正确引导舆论，客观评价“最低价中标”“最低评标价法”的功过。
客观评价“最低价中标”
“最低评标价法”的功过
中机国际招标有限公司 岳小川
财政部在答复十三届全国人大一次会议第2938号建议时表示，拟调整低价优先的交易规则，研究取消最低价中标的规定，取消综合评分法中的价格权重。有些媒体据此报道的财政部称拟取消“低价中标”的说法，实际上误读了财政部的观点。
“符合需求、价格最低”是政府采购一直以来的原则，这是由财政资金的公共属性和政府服务人民的初心决定的。我国自1998年实行政府采购制度以来，占主导地位的舆论呼声都是“杜绝天价采购、反对豪华采购、制止只买贵的不买对的”等。财政部的相关回复中并没有提出要取消最低评标价法，而是提出要采取措施，通过加强需求管理和履约验收、建立用户对供应商的评价机制、研究取消最低价中标及综合评分法中的价格权重规定等措施，着力解决政府采购活动中存在的低价恶性竞争等问题。
最低评标价法不等同于最低价中标
国际上普遍认为，招标的本质就是价格的竞争，就是在投标满足招标人要求的前提下，最低价格的投标成交。最低评标价法是国际上对公开招标默认的评标方法。以世界银行和亚洲开发银行为例，工程和货物招标项目(Request For Bid，RFB)的评标方法只有最低评标价法，即经评审的最低价为中标人。只有投标差异较大且无法统一的项目，例如EPC工程总承包、信息系统集成以及咨询服务项目(Request For Proposal，RFP)，才可以采用综合评估法。
最低评标价法作为一种国际通用的评标方法，在国际上普遍用于工程和大宗货物招标的评审，在我国常用于具有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标的评审。国际上之所以广泛采用最低评标价法，是因为这种方法简单明了、客观量化，投标人在完全公平的环境下竞争，可以最大限度地避免围标、串标、招标人虚假招标和招标“走过场”等不良现象的发生。
当前社会上很多人对最低评标价法提出质疑，认为最低评标价法是造成恶意低价抢标和导致劣质工程的根本原因，这实际上完全开错了药方。
恶意低价抢标现象和劣质工程，是当前投标人诚信缺失、招标人对工程监督不到位、验收走过场、处罚过轻等因素造成的，也不排除一些招标人与投标人串通、投标人通过偷工减料非法获利等原因。而评标方法只是一种工具，就像农民用锄头挖土、用镰刀收割一样。最低评标价法应该用于具有通用技术要求、规格标准统一的工程和设备材料招标，而对于复杂的、标准不统一、差异较大的工程和设备，则应选择综合评估法进行评审。
对于这两种评标方法的差别和应用，业界已有共识。近两年出现的关于最低评标价法的非难，很大程度上其实是某些利益集团对舆论的误导造成的。
国外对异常低价中标行为的规制
首先，国外的诚信体系建设比较成熟，对于不诚信的投标人有着严格的市场准入限制和严厉的处罚措施。一般情况下，投标人不敢也不会低价中标后不履约或者通过偷工减料牟取利益。
其次，先以低于成本中标再通过高水平管理索赔获得补偿是国际工程招标投标的通行做法。国际工程招标都是按照菲迪克条款签订合同的。菲迪克条款对于发包人不履约有着严格的限制和明确的费用补偿要求。由于工程施工中经常出现发包人不严格履行合同的情况，这种情况下，承包人就可以向发包人提出索赔。因此，即使投标人以低于成本的价格中标，也可以通过精细化管理节省开支，或者通过合理合法的手段，例如工期索赔、费用索赔、工程变更、不平衡报价等，获得额外的利益补偿。
最后，国外对投标人的投标都是以信任为基础的，不假定异常低价就是不合理的，也不预设投标人会通过偷工减料损害招标人利益。当然，为了使招标人的利益避免遭受低价中标人恶意行为的损害，通常招标人可以采取提高履约保证金、加大违约处罚、改变付款条件等对应措施。招标人可以在招标文件中约定，如果投标人的报价低于某个既定的标准，招标人可以要求投标人提供证明、担保或改变支付条款的方式，规避风险。
价格高低不是供应商 能否履约的关键因素
近两年政府采购领域出现的“一分钱中标”案例，包括供应商以0.01元中标预算495万元的厦门市政务外网政务云服务项目、供应商以0.01元中标预算892.95万元的辽阳市信息中心公共信息资源共享平台硬件建设项目等，最终都以供应商履约且通过验收而划上句号。这些案例有力地证明了一点，即价格高低不是供应商能否履约的关键因素。
供应商作为市场中以追求盈利为主要目标的主体，对于利益的追求是没有止境的。供应商并不会仅仅满足于不亏损。只要条件允许，成本为1元钱的货物可以卖到1万元;相反，为了某种目的，成本为1万元的货物也可以只卖1元钱。因此，有人认为只要供应商以高于成本的价格中标就会诚信地履行合同的看法，要么是太天真，要么就是别有用心。实际上，无论中标价格高低，能够促使供应商诚信履约的因素只有三个，一是招标人的监督，二是供应商对法律责任的畏惧，三是供应商的良心。而价格与供应商是否诚信履约没有关系，中标价格再高或再低，都不会对供应商履约与否产生影响。
供应商的价格策略 取决于价格评审方法
供应商的价格策略完全取决于招标项目的价格评审方法。我国工程招标常用的价格评审方法是基准价法或基准价浮动法。在这种价格评审方法下，投标报价的依据不是投标人自身的产品生产成本，而是其他投标人的价格。投标人必须准确判断其他投标人的价格，并且据此确定自己的投标价格，争取自己的投标价格处于距离基准价最近的位置。
在一个项目中，如果预计其他投标人的报价都可能是500元左右，那么即使这个投标人自己的生产成本只有100元，他也应按照500元报价。这种情况下的报价不如说是一种博彩，就像赌博中的押大押小、押单押双，把投标变成了赌博。有的地方干脆采用符合性审查后抽签确定中标人的方法。正是由于这种评标方法，投标人为了准确掌握其他投标人的价格，纷纷采用找人围标或者投标人之间串通投标的做法，这就是工程招标围标和串通投标现象屡禁不止的根本原因。
而政府采购项目的价格评审有一个基本原则就是低价优先。因此，投标人报价要争取最低的价格，以便取得价格评审的优势。价格优势与技术、商务等因素结合后形成综合评审的得分，得分最高的为中标人。这种评审方法是相对科学的。具有价格优势的产品往往在技术上处于劣势，在价格上处于劣势的产品往往在技术上具有优势。经过综合评审后仍然占优的投标人，必定是“能够最大限度满足招标要求”的投标人。选择这样的投标人为中标人，是符合政府采购的科学择优原则的。
在政府采购项目中，投标人投出低价是一件极为正常的事情。如果投标人投出高价反而是不正常的，要么是供应商围标，要么是采购人指定了产品品牌和型号，要么是采购人与供应商串通的结果。
至于低价是否就是恶意，在评标阶段是无法判断的。只有供应商低价投标且中标，然后不签订合同或者提出不合理条件作为签订合同的条件，或者不履行合同或以次充好、偷工减料，或者在验收时以欺骗手段蒙混过关等情况发生，才属于恶意低价投标。仅仅因为投标人以大大低于其他投标人的价格投标就认定为恶意低价投标是不科学的，也是不合理的。
完善后续管理举措至关重要
财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库〔2007〕2号)明确，政府采购货物和服务项目采用综合评分法的，价格分统一采用低价优先法计算;货物项目的价格分值占总分值的比重(权重)不得低于30%，不得高于60%;服务项目的价格分值占总分值的比重(权重)不得低于10%，不得高于30%。该文件的相关规定自执行以来，在节约政府采购资金、杜绝财政资金浪费方面效果明显。
如果取消综合评分法中价格权重的限制和最低价中标的原则，而又缺乏后续有效的监督管理手段，“天价采购、豪华采购、只买贵的不买对的”等现象很可能会卷土重来，采购苹果手机代替U盘、采购豪车作为公务用车的现象可能再次出现。浪费纳税人的血汗钱是对广大人民群众的挑战，届时引起不满的就是全体纳税人。
最优品质中标并不可取
南开大学法学院教授何红锋
日前，某微信公众号发文《财政部：最低价中标将彻底被取消!》，文中称：根据《财政部对十三届全国人大一次会议第2938号建议的答复》，有全国人大代表在去年两会期间提出了《关于在政府采购中建立最优品质中标制度的建议》。我无法查到《关于在政府采购中建立最优品质中标制度的建议》的具体内容，按照字面理解，这一建议可能是希望在政府采购中，不考虑价格因素，只根据产品的品质优劣展开竞争，以品质最优者中标。
这一建议的核心是：在政府采购活动中，不应明确采购需求或者品质要求;或者即使有品质要求，也只能是最低要求，在最低要求之上，以品质最优者中标。这是十分荒谬的。如果真的如此采购，供应商必将会为了提高一点点品质而无限度地加大成本，豪华采购、天价采购将成为常态。
政府采购与任性的“土豪采购”的最主要差别之一是：政府采购应该有品质限制。如，以采购汽车为例，政府采购一定会有对汽车品质的限制性要求，即不能超过某一标准。当然，有人会说，汽车采购有标准限制，能够理解，但不是还有大量没有标准限制的产品吗?应该说，政府采购的产品，应当是尽量都有标准的，没有标准的，也应建立起标准来。即使暂时还没有标准的，也不能鼓励品质越高越好，而应以满足需要为标准——即，够用就好!
【短评】
“满足采购需求”
的前提不容忽视
在讨论低价优先的评审规则、最低价中标、综合评分法中的价格权重等问题时，有必要强调一点，即满足采购需求是供应商中标或成交的首要条件。
《政府采购法》在竞争性谈判和询价采购方式的确定成交供应商环节明确，采购人“根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商”;财政部《关于加强政府采购货物和服务项目价格评审管理的通知》(财库〔2007〕2号)也强调，“科学选择评审方法，在满足需求的情况下，坚持低价优先、物美价廉的原则”;《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)重申，采用竞争性谈判和询价采购方式的，采购人应“根据质量和服务均能满足采购文件实质性响应要求且最后报价最低的原则确定成交供应商”;《政府采购法实施条例》第三十四条中关于最低评标价法和综合评分法的内涵界定，同样将“投标文件（词条“投标文件”由行业大百科提供）满足招标文件全部实质性要求”列为选择中标候选人的首要前提。
根据上述政府采购法律法规、规范性文件，我们所说的最低价中标，严格意义上讲，应该是经评审后、满足招标文件全部实质性要求的最低价格中标(成交)。但在实践中，有很多供应商甚至采购代理机构却都简单粗暴地认为谁的报价最低谁就能中标，将“最低价中标”等同于“最低评标价法”，将“最低评标价法”错误地理解为“最低投标价法”。一些不明就里的社会媒体和“吃瓜群众”也被误导，一旦出现报价最低者未中标或异常低价中标等事件，就怀疑政府采购项目有“黑幕”，给政府采购扣上种种“帽子”。
实际上，最低价中标的项目和存在问题的项目确有重合，可以说，正是由于政府采购自身的问题，如采购人需求设置不合理、履约验收不到位以及供应商缺乏诚信，不按投标文件和采购合同的承诺诚信履约等，使得最低价中标的项目出现问题的概率大幅增长。
一个采购项目，怎么才能实现物有所值?科学合理确定采购需求是第一位的;第二，要根据采购需求和项目特点选择合适的采购方式和评审办法，择优确定中标供应商，从采购程序规范性方面提供最大限度的保障;第三，严把履约验收关，在采购活动的“最后一公里”予以规制。抵制异常低价，也应从这三方面着手：采购需求的编制应准确、详细，功能、性能指标应全面、完善，避免被不良供应商钻了空子;创新竞价规则，引导供应商从价格竞争转为质量和服务竞争，同时，评标委员会要敢于依法作为，根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)第六十条等规定，将明显不合理的低价投标作无效投标处理;完善履约验收机制，加大失信供应商惩处力度，提高供应商违法成本。惟其如此，才能从根本上杜绝低价恶性竞争。(楚桥)
【延伸阅读】
财政部对十三届全国人大一次会议
第2938号建议的答复(节选)
目前政府采购招标投标市场中存在低价恶性竞争现象主要由于有关制度设计不能适应经济社会发展的要求。同时，低价恶性现象的出现还在于采购人需求设置不合理、履约验收不到位以及供应商缺乏诚信，不按投标文件和采购合同的承诺诚信履约。近年来，财政部和发展改革委按照职责分工，不断完善政府采购及招标投标制度，着力提高招标采购质量，实现“物有所值”的采购目标，主要进行了以下几方面工作：
一是完善制度办法，遏制低价恶性竞争现象。针对货物和服务招标投标中的低价恶性竞争现象，财政部修订完善了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)，规定了最低评标价法的适用范围，即技术、服务标准统一的货物服务项目;明确投标人报价明显低于其他投标人的报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约的，且不能证明其报价合理性的，评标委员会应当将其作为无效投标处理。针对工程招标投标活动中的低价恶性竞争问题，发展改革委正牵头修订《招标投标法》，严格限定经评审的最低投标价法的应用范围，强调经评审的最低投标价法适用于具有通用技术、性能标准或者招标人对其技术、性能没有特殊要求的招标项目;同时，从要求评标委员会对疑似低于成本价投标情况进行核实、强化标后合同履行监管、加强招标投标领域信用制度建设等方面，遏制经评审的最低投标价法在实践中被滥用和误用。
二是强化需求和履约验收管理，着力提高采购质量。财政部印发了《财政部关于进一步加强政府采购需求管理和履约验收的指导意见》(财库〔2016〕205号)，明确采购人是需求和履约验收的第一责任人，要求采购需求的制定须严格执行国家相关标准、行业标准、地方标准等标准规范，履约验收时应当按照采购合同的约定对每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确认，并将需求和履约验收管理嵌入本单位内控流程，着力提高采购质量。
三是加强诚信体系建设，倒逼供应商诚信履约。财政部制定印发《在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》(财库〔2016〕125号)，要求在政府采购活动中查询和使用相关主体的信用记录。在中国政府采购网开辟专栏，发布供应商的严重违法失信记录，并将相关信息与“信用中国”网站进行共享。同时，与多部门签订联合惩戒备忘录依法进行联合惩戒，对包括严重质量违法失信行为在内的多领域违法失信行为当事人，依法限制其参加政府采购活动。
下一步，财政部正研究深化政府采购制度改革，进一步完善政府采购制度设计，着力解决政府采购活动中存在的低价恶性竞争等问题。初步考虑拟采取以下几方面措施：
一是继续推进政府采购结果导向，健全采购需求管理和履约验收制度，强化采购人确立采购需求和履约验收管理的责任，完善相关内控制度，提高专业化水平，引导采购人采购优质产品。
二是探索建立用户评价机制，依托信息化系统，探索开展对供应商的用户评价，将供应商的信用信息、评价结果作为后续采购的重要依据。
三是研究修改相关制度办法，调整低价优先的交易规则，研究取消最低价中标的规定，取消综合评分法中价格权重规定，按照高质量发展的工作要求，着力推进优质优价采购。同时，鼓励有条件的地方开展相关探索实践，为改革积累经验。
四是继续加强诚信体系建设，推动出台针对政府采购领域严重违法失信行为的联合惩戒备忘录，对包括相关失信主体开展联合惩戒，维护政府采购公平竞争的市场环境。同时，配合相关部门开展质量诚信联合惩戒。依法限制严重质量失信行为当事人参加政府采购活动，倒逼供应商诚信履约。
